Referendum obećava nešto što parlamentarni izbori teško mogu ponuditi: izravan odgovor građana na konkretno političko pitanje. Na izborima biramo kandidate i stranke, prihvaćajući paket njihovih politika, obećanja i osobnosti. Na referendumu možemo podržati jednu odluku i odbaciti drugu, premda obje predlaže ista vlast. Upravo se to dogodilo u susjednoj Sloveniji, gdje je superreferendumska nedjelja 11. listopada otvorila pitanje može li glas građana istodobno biti kočnica vladajućima i oslonac pojedinim njihovim javnim politikama.

Referendumi su izjašnjavanja o bitnim javnim pitanjima, a ne o osobama koje će obnašati javne dužnosti. Pa ipak, njihovo održavanje ne pretvara predstavničku demokraciju u neki posve drukčiji sustav. Vlada i parlament i dalje donose najveći dio odluka, a referendum im pridružuje građane kao povremenog zakonodavca, potvrđivača odluke ili veto-igrača. Njegova demokratska vrijednost ovisi o pravilima, predmetu odlučivanja i uvjetima kampanje.

Uvidi iz komparativne politike kao grane politologije uče nas da se referendum može upotrijebiti za kontrolu vlasti, ali i za učvršćivanje njezina položaja. Samo pozivanje na narod, odnosno građane, ne kazuje nam još koju od tih funkcija doista ostvaruje.

Bez jedinstvenoga referendumskog modela

U Europskoj uniji ne postoji jedinstven obrazac referendumskog odlučivanja. U Irskoj se ustavne promjene moraju potvrditi na referendumu, Italija omogućuje građanima da zatraže ukidanje postojećeg zakona ili dijela njegovih odredbi, a Njemačka na saveznoj razini uopće ne omogućuje ovaj tip odlučivanja, osim u slučaju prekrajanja granica saveznih država.

Valja razlikovati i vrste pučkog veta. Naime abrogativni referendum u užem smislu služi ukidanju zakona koji već vrijedi, kao u Italiji. Odbacujući referendum sprječava pak da usvojeni zakon stupi na snagu. Slovenski zakonodavni referendumi pripadaju drugoj skupini, a razlika je praktična: u jednom slučaju građani uklanjaju postojeće zakonsko rješenje, a u drugom zaustavljaju parlamentarno usvojenu promjenu.

Zagovornici referenduma polaze od razumljivog argumenta: izborna pobjeda ne daje vlasti nedvojben mandat za svaku pojedinačnu politiku. Birač je mogao glasati za stranku zbog njezina gospodarskog programa, a protiviti se njezinoj obrazovnoj politici, stoga referendum omogućuje razdvajanje tih preferencija te kampanja može potaknuti informiranje građana, povećati njihovu participaciju i dati osobito snažnu legitimnost odlukama koje mijenjaju ustavni poredak ili međunarodni položaj države.

Međutim i kritičari imaju što reći. Problem referenduma leži u tome da se složene probleme svodi na puki odgovor za ili protiv. Organizirane i dobro financirane skupine lakše mogu nametnuti dnevni red dok građani, koji imaju manje vremena i resursa, u pravilu puno manje participiraju u ovakvim procesima. Također, referendumom većina može ugroziti prava neke manjine, a često referendumsko odlučivanje može i kao posljedicu imati blokade važnih reformi. Ali ni parlament nije automatski razboritiji, otporniji na lobiranje ili osjetljiviji prema manjinskim pravima. Suvremena politologija zato upozorava da empirijski nalazi ne opravdavaju jednostavnu presudu u korist referenduma ili protiv njih.

Glasamo li o pitanju ili o vladi

Još je važnije ono što građani zapravo imaju na umu dok zaokružuju odgovor. U politologiji razlikujemo problemsko glasanje od glasanja drugog reda. U prvom slučaju presuđuje stav o pitanju na listiću, a u drugom ono postaje prilika da se kazni nepopularna vlada ili podrži politički tabor, neovisno o pojedinostima zakona.

Ta se dva motiva u stvarnosti prepleću. Stranačka preporuka može biti koristan putokaz biraču koji nema vremena proučiti svaku odredbu, a i povjerenje u predlagatelja može biti opravdano pitanje. Ipak, kada se različita referendumska pitanja pretvore u jedinstven poziv da se glasa za izvršnu vlast ili protiv nje, gubi se dio prednosti odlučivanja o pojedinačnoj politici. Građanima se ponovno nudi paket, samo ovaj put na nekoliko listića.

Upravo se u takvoj napetosti susreću hrvatsko i slovensko iskustvo. Hrvatski referendum ima širok mogući obuhvat tema, ali je građansku inicijativu teško pokrenuti: potrebno je prikupiti potpise deset posto birača u Republici Hrvatskoj u najviše petnaest dana. Kad se referendum održi, na državnoj razini nema kvoruma izlaznosti. Građani mogu predložiti i ustavnu promjenu, što je pokazalo glasanje o definiciji braka 2013. godine.

U Sloveniji je za zakonodavni referendum potrebno četrdeset tisuća potpisa, prikupljenih u trideset i pet dana nakon početne inicijative. Zakon se odbacuje ako je protiv njega većina valjanih glasova, ali i najmanje petina svih birača. To nije klasični minimalni prag izlaznosti, ali ipak predstavlja dodatan uvjet valjanosti. Većina izašlih može biti protiv, a zakon ipak opstati jer nema dovoljno ukupnih glasova za njegovo odbacivanje.

Slovenski je prag pokretanja pristupačniji, ali su predmet i učinak uži. Građani osporavaju već usvojeni zakon, a glasanje o određenim skupinama zakona, primjerice poreznima ili onima koji uklanjaju protuustavnost, nije dopušteno. Reforma iz 2013. godine ograničila je prethodni sustav, u kojem su referendum mogli zahtijevati i trećina zastupnika te Državni svet (gornji dom parlamenta). Političke stranke ipak nisu nestale iz referendumskih kampanja, već itekako mogu mobilizirati građane da daju potpis za inicijativu.

Slovenski referendum kao nastavak političke borbe

Hrvatsku praksu obilježavaju velika glasanja o neovisnosti, članstvu u EU-u i ustavnoj definiciji braka. Slovenija je pak referendumima obuhvatila mnogo širi raspon svakodnevnih politika, od mirovina i rada do voda, arhiva i javne radiotelevizije. Za hrvatsku je inicijativu već skupljanje potpisa velika demonstracija snage, a u Sloveniji parlamentarni poraz češće predstavlja početak sljedeće faze borbe.

Razliku ne treba svoditi tek na puku tvrdnju da Slovenci imaju razvijeniju demokratsku svijest jer dostupnost instrumenta oblikuje navike i očekivanja. Slovenska politologinja Danica Fink-Hafner naglašava ulogu snažnog civilnog društva, sindikata i socijalnog pregovaranja u demokratskoj tranziciji, istodobno opisujući rast polarizacije i korištenje referenduma kao sredstva stranačkih sukoba. Participacija i politička blokada mogu rasti zajedno.

Referendumsko oružje pritom nema stalnog vlasnika. Godine 2011. birači su odbacili mirovinsku reformu Pahorove vlade lijevog centra, deset godina kasnije veliko građansko okupljanje potopilo je Janšinu novelu zakona o vodama. Godine 2022. Janšin SDS pokušao je zaustaviti tri zakona nove, liberalne Golobove vlade, ali birači su ih potvrdili. Onaj tko u oporbi zaziva narod kao korektiv vlasti jednom kada se sam nađe na vlasti može početi govoriti o opstrukciji.

Ove jeseni uloge su ponovno promijenjene. Janšina vlast suočila se s referendumom o parlamentarnoj istrazi, čiji protivnici upozoravaju na slabljenje sudske zaštite osoba obuhvaćenih istragom te opasnosti za novinarsku autonomiju. Sindikalne središnjice pridružile su se toj mobilizaciji, izlazeći iz okvira neposrednih radnih interesa. Janša odbacuje optužbu o stvaranju političke policije i ističe istraživanje političke odgovornosti. Iza suprotstavljenih slogana ostaje konkretno pitanje: koje zaštitne mehanizme pojedinac ima pred parlamentarnom većinom?

Četiri pitanja i različiti odgovori

Uz taj obvezujući referendum vladajući su dodali tri savjetodavna: o uvjetovanju socijalne pomoći društveno korisnim radom radno sposobnih korisnika bez objektivnih prepreka, o ograničenju lokalnog biračkog prava na slovenske i druge građane EU-a te o ukidanju obvezne RTV pristojbe. Koalicija je pozivala na četiri glasa za, a oporbeni tabor na četiri glasa protiv.

Novinar Primož Cirman u tekstu za Ideje.hr tu je strategiju protumačio kao mobilizaciju desnih birača radi obrane ključnog zakona. Ipak, njihovo spajanje moglo je mobilizirati i protivnike Janšine vlade. Viša izlaznost nije jamstvo pobjede onoga tko ju je nastojao povećati.

Prema službenim podacima DVK-a (slovenski DIP), dostupnima u utorak ujutro, protiv novele Zakona o parlamentarnoj istrazi glasalo je 51,26 posto, a za nju 48,74 posto građana. Prednost protivnika zakona narasla je na 23.147 glasova, a izlaznost je iznosila 54,62 posto. Glasovi protiv čine oko 27,83 posto evidentiranoga biračkog tijela, znatno više od potrebne petine, pa su prema privremenim rezultatima ispunjena oba uvjeta za odbacivanje zakona.

Na savjetodavnom referendumu o uvjetovanju socijalne pomoći društveno korisnim radom 'za' je glasalo 60,54 posto, a protiv 39,46 posto građana. Ograničenje lokalnog biračkog prava na slovenske i druge građane EU-a podržalo je 55,30 posto birača dok je protiv bilo njih 44,70 posto. Najtješnje ostaje pitanje RTV pristojbe: protiv njezina ukidanja glasalo ih je 50,03 posto, a za ukidanje 49,97 posto. Prednost protivnika ukidanja smanjila se na samo 546 glasova. Ishod o RTV pristojbi zato treba ostaviti otvorenim do pribrajanja preostalih glasova, uključujući one dopisne iz inozemstva, što je predviđeno za 19. listopada.

Politička bilanca cijelog procesa je neujednačena. Vladajući su prema privremenim rezultatima izgubili ključni obvezujući referendum, ali su dobili jasnu savjetodavnu potporu za dvije druge njima važne mjere. Oporba stoga može govoriti o uspješnom zaustavljanju parlamentarne novele, ali rezultat ne opravdava tvrdnju da su birači odbacili cjelokupan vladin program. Jednako tako, vlast ne može potporu na dvama savjetodavnim referendumima pretvoriti u jasan mandat za sve svoje institucionalne promjene. Kod RTV pristojbe razlika od približno šest stotinki postotnog boda pokazuje gotovo ravnomjernu podjelu birača, a ne uvjerljivu potvrdu bilo kojeg tabora.

Takav raspored glasova ne dokazuje motive pojedinih birača, ali otežava priču o jedinstvenoj pobjedi vlasti ili oporbe. Netko može podržati strože uvjete socijalne pomoći i istodobno odbaciti širenje političkih istražnih ovlasti. Savjetodavna potpora pritom nije gotov zakon, kao što odbacivanje jednog zakona nije formalno izglasano nepovjerenje vladi.

Rat se nastavlja oko interventnog zakona za razvoj Slovenije. Sindikati su predali više od četrdeset i dvije tisuće potpisa za novi referendum. Prethodno je Ustavni sud odbacio pokušaj da se cijeli široki zakonski paket izuzme od referendumskog odlučivanja zato što sadržava i odredbe o kojima referendum nije dopušten. Zakonodavac je različite sadržaje mogao urediti zasebno, čime je pokazano da i način sastavljanja zakona može postati sredstvo ograničavanja građanskog veta.

Slovensko iskustvo zato Hrvatskoj nudi zahtjevniju pouku od jednostavnog poziva na više referenduma. Potrebna su dostupna i predvidljiva pravila, zaštita ustavnih prava te kampanje koje jasno informiraju birače o posljedicama odluke. Parlamentarna većina ne dobiva pravo uklanjati svaku prepreku svojem programu, ali ni svaka referendumska kampanja ne govori u ime cjelokupnog naroda. Najvrjedniji trenutak neposrednog odlučivanja može biti upravo onaj kada građani razbiju paket koji su im pripremile stranke i na različita pitanja daju različite odgovore.