Zašto je uopće bilo važno pregovarati o izbornoj reformi? Bilo je o tome riječi već u nekim ranijim kolumnama, no nije naodmet ponoviti. U slučaju Bosne i Hercegovine ne radi se tek o nekom dorađivanju ili usklađivanju pojedinih pravila koja čine izborno zakonodavstvo, već o potrebi dogovora o uklanjanju, odnosno izmjeni fundamentalnih značajki izbornoga sustava. Izborna reforma bila je nužna kako bi se provelo presude Ustavnoga suda i Europskoga suda za ljudska prava te uskladilo izborni zakon s duhom pravičnoga demokratskog predstavništva predviđenog Ustavom.

Izborna reforma važna je i iz vanjskopolitičkih razloga. Naime Europska unija postavila je provođenje sudskih presuda i otklanjanje diskriminatornih odredbi iz postojećeg izbornog zakonodavstva kao uvjet za davanje zelenoga svjetla Bosni i Hercegovini za status zemlje kandidatkinje. Pored toga stoji uvjet stvaranja jasnih mehanizama za osiguranje izbornog integriteta, posebice u pogledu funkcioniranja Središnjeg izbornog povjerenstva. Naime promatrači na zadnjim općim izborima 2018. godine zamijetili su visoke postotke listića koji su proglašeni nevažećima, stoga se javljaju sumnje u moguće nepravilnosti.

Vraćanje Daytona na 'tvorničke postavke'

Uz pitanje članstva u Europskoj uniji, u pozadini pregovora o izbornoj reformi pitanje je članstva BiH u Sjevernoatlantskome savezu. To pitanje aktualizirano je bojaznima da bi se rat u Ukrajini i stanoviti novi Hladni rat NATO-a i Rusije mogli preliti na jugoistok Europe, odnosno prouzročiti nove nestabilnosti kako u BiH, tako i na Kosovu. U tom kontekstu nedavno je povećan kontingent vojnih snaga Europske unije (EUFOR) u sklopu misije Althea, čija je zadaća osiguranje mira u BiH i nastavak prethodne misije IFOR-a i SFOR-a, a koje su, pored NATO-ovih postrojbi, provodile snage drugih država, uključujući Rusiju.

Dok stranke iz Federacije BiH, kako one s bošnjačkim i hrvatskim, tako i one bez etničkoga predznaka, podržavaju članstvo u NATO-u, vodstvo Republike Srpske već godinama gradi bliske odnose s Rusijom te ne želi ni čuti za pridruživanje Sjevernoatlantskome savezu. Ruska politika prema BiH već dulje vrijeme podupire napore RS-a da vrate Dayton 'na tvorničke postavke', tj. da maksimalno smanje ovlasti državne vlasti naspram entitetskih.

Budući da su se u borbi protiv unitarističkih rješenja kao saveznici iz interesa na stanovitoj istoj strani našli Čović i Dodik, odnosno HDZ BiH i SNSD, stranke sa sjedištem u Sarajevu i jednoga i drugoga optužuju da su proruski igrači. Rusija želi smanjiti utjecaj EU-a i SAD-a u BiH i time što podupire zahtjeve za ukidanjem Ureda visokoga predstavnika koji periodički dolaze iz Banje Luke. Nasuprot tome, zaoštravanje zapadne reakcije na rusku invaziju na Ukrajinu otvorilo je i ideju o izbacivanju Rusije iz PIC-a, tj. Vijeća za implementaciju mira kao širokoga međunarodnog tijela za nadzor provedbe Dejtonskoga mirovnog sporazuma. Prvaci stranaka s bošnjačkim predznakom, ali i oni iz samodeklariranih multietničkih stranaka pokušaje hrvatskih zastupnika u Europskome parlamentu, posebice one koji su izvorno iz HDZ-a BiH (Željana Zovko), da internacionaliziraju probleme pravičnoga predstavljanja hrvatskoga naroda u središnjim bosanskohercegovačkim političkim tijelima, doživljavaju pak kao pokušaj miješanja Hrvatske u internu politiku BiH te proglašavaju nastavkom odnosa Zagreba i Mostara iz perioda 1992.-1995., posebice iz perioda bošnjačko-hrvatskog ratnog sukoba 1993.-1994. godine.

Što je bilo na stolu i gdje je puklo?

O čemu se uopće pregovarali i zašto nije došlo do dogovora? Prvo, treba reći da su međunarodni posrednici moderirali proces na nedovoljno dosljedan, transparentan i uvjerljiv način. Također, treba podsjetiti da je predstavnicima EU-a bilo važno da postignuti dogovor prvenstveno otkloni one nedostatke postojećeg izbornog sustava koji se tiču presuda Europskoga suda za ljudska prava dok su američki posrednici bili spremni nuditi razna rješenja, preslikana iz američke institucionalne prakse, samo kako bi nagnali domaće aktere da postignu ikakav dogovor. Uz to, posrednici su pokazali nedovoljno razumijevanje domaćega konteksta, kao i povijesne geneze problema koji su u srži prijepora.

Pregovori su se vodili oko četiri cjeline – pitanja osiguranja izbornog integriteta, pitanja načina izbora članova Središnjeg izbornog povjerenstva, pitanja načina popunjavanja članova Doma naroda Federacije BiH i njegovih ovlasti te pitanja izbora članova Predsjedništva BiH. Pri tome valja reći da se zadnja točka raspravljala uglavnom samo među predstavnicima stranaka iz Federacije BiH, što je otvorilo pitanje (dodatne) asimetrične naravi institucionalnih aranžmana u BiH kao cjelini.

Osiguranje izbornog integriteta minimalan je preduvjet za sva ostala pitanja te se može očekivati da će paket mjera, unatoč propasti ovih pregovora, ipak u nekom obliku biti usvojen. Međutim u kontekstu te točke pregovarači SNSD-a osporavali su glasanje poštom jer izražavaju sumnju u integritet toga segmenta izbora. Uz pitanje osiguranja poštenih izbora usko je vezan prijepor oko načina izbora članova Središnjeg izbornog povjerenstva. Naime, prema prijedlogu HDZ-a BiH, ali i SNSD-a, njih bi trebalo birati u oba doma državnoga parlamenta, a ne samo u Parlamentarnoj skupštini. Ideja da Dom naroda treba biti uključen u njihov izbor proizlazi iz toga da je i samo povjerenstvo birano prema 'etničkome ključu'. Do sada je ovo tijelo bilo kritizirano kao sklono stranačkoj obojenosti i nedovoljno neovisno dok stranke sa sjedištem u Sarajevu smatraju da će izbor u oba doma u praksi dovesti do blokada i nemogućnosti ikakvog izbora članova izbornoga povjerenstva.

HDZ BiH predložio je da se Dom naroda Federacije BiH ne popunjava zasebno iz svakoga kantona, već da izaslanike biraju kolegiji sastavljeni od svih kantonalnih vijećnika iz jednoga naroda, odnosno kluba Ostalih, razmjerno udjelu svakog naroda, odnosno Ostalih, u stanovništvu svakoga kantona prema zadnjem popisu stanovništva. Bošnjačke i građanske stranke bile su čak i spremne pristati na ovakav model i neku njegovu varijantu, no uz uvjet da se Domu naroda značajno smanje ovlasti, tj. da bude nadležan samo za pitanja od vitalnoga nacionalnog interesa, poput Vijeća naroda u Republici Srpskoj, što bi u praksi dokinulo bikameralizam u Federaciji BiH, na kojemu počiva sustav podjele vlasti i formiranja izvršne vlasti, tj. entitetske vlade i predsjednika. Treba podsjetiti da je vlada FBiH upravo zbog prijepora oko izbora članova Doma naroda FBiH već četiri godine tehnička. Dok pregovarači iz redova stranaka s hrvatskim predznakom smatraju Dom naroda i njegove ovlasti ključnom polugom osiguranja zaštite kolektivnih interesa u kontekstu konsocijacijske demokracije u BiH, predstavnici stranaka iz Sarajeva žele 'bezubi' Dom naroda jer u njemu vide izvor blokada i branu svojim težnjama za prenošenjem više ovlasti na središnju vlast i transformacijom BiH iz federalne u unitarnu državu.

Kao rješenje za pitanje mogućnosti kandidature za Predsjedništvo političara koji ne dolaze iz jednog od tri konstitutivna naroda ponuđena je ideja da svaki od tri člana bude proglašen predstavnikom Bošnjaka i ostalih, Hrvata i ostalih te Srba i ostalih, što bi etničkim manjinama i građanima koji su neopredijeljeni ili regionalno opredijeljeni otvorilo vrata za natjecanju za jedno od ta tri mjesta. HDZ BiH u kontekstu rasprave o Predsjedništvu ponudio je stvaranje dviju izbornih jedinica na području Federacije BiH kako bi se osiguralo da osoba koja postane član Predsjedništva iz redova hrvatskoga naroda ima i izbornu podršku većine općina s većinskim hrvatskim stanovništvom. To je bilo proglašeno uvođenjem famoznoga trećeg entiteta na mala vrata. Američki posrednici ubacili su pak u raspravu model izborničkoga kolegija, tj. dodjeljivanja izborničkih glasova kantonima ili izbornim jedinicama u Federaciji na temelju kojih bi se popunjavala dva mjesta u Predsjedništvu. Mediji neskloni rješenjima koja su predlagale stranke s hrvatskim predznakom isticali su da će to dovesti do nejednakosti glasa, no nije poznato na koji način bi se doista operacionalizirao izbor putem izborničkoga kolegija u praksi. Ovaj model bio je zamišljen samo za Federaciju, ali ne i za Republiku Srpsku. Također, na stolu se nisu našla druga dva otvorena pitanja vezana uz način izbora članova Predsjedništva. Prvo, nije se ponudilo rješenje za birače iz Federacije koji žele glasati za srpskoga člana, odnosno za birače iz RS-a koji žele birati hrvatskoga i bošnjačkoga člana. Budući da građani Distrikta Brčko već mogu jednostavno izabrati unutar kojeg će segmenta glasati, nema razloga da se to rješenje ne prenese i na državu u cjelini. Naposljetku, nije otvoreno pitanje problema disproporcijskih učinaka postojećega načina izbora jednostavnom većinom. Naime budući da se ne primjenjuje drugi krug glasanja ili pak neki oblik alternativnoga glasanja (primjerice, dopunski glas, tj. iskazivanje prve i druge preferencije), članom Predsjedništva može se postati uz tek trećinu osvojenih glasova u jednom od tri izborna segmenta (bošnjačkome, hrvatskome i srpskome).

Pobjeda za status quo

Neuspjeh pregovora pobjeda je za status quo. On odgovara strankama sa sjedištem u Sarajevu jer će, u maksimalističkome scenariju, uz postojeća izborna pravila na izborima u listopadu moći dodatno suziti mogućnosti učinkovite podjele vlasti koja je u korijenu Dejtonskoga sporazuma. Status quo odgovara i Dodiku jer mu situacija u kojoj nema dogovora i u kojoj postojeća pravila vode u vitoperenje biračke volje daje dodatni argument u korist što većeg distanciranja RS-a od države. U ove pregovore stranke s otvorenim ili prikrivenim unitarističkim pozicijama ušle su s figom u džepu te su time stranke s federalističkim pozicijama ustvari gurnule u zagrljaj separatistima, tj. podgrijale obnovu separatističkih promišljanja. Kao gubitnice ovih pregovora, stranke s hrvatskim predznakom mogle bi se potencijalno okrenuti radikalnim rješenjima koja bi mogla nalikovati na proglašenje samouprave iz 2001. godine.