Smanjivanje razvojnih razlika među regijama EU-a i izgradnja jedinstvenog europskog tržišta dugo su bili široko prihvaćeni glavni ciljevi kohezijske politike Europske unije. Međutim duboke promjene u globalnom gospodarstvu, uključujući klimatske promjene, prijelaz na zeleno gospodarstvo, pandemiju covida te geopolitičke napetosti između SAD-a i Kine, postavljaju potpuno nove izazove.

EU još uvijek nije ponudio sveobuhvatne i jasne odgovore na te izazove. Nedavna strateška izvješća i planovi (poput EU-ova Kompasa konkurentnosti) i nekoliko novih sektorskih strategija (npr. u području energetike, automobilske industrije, obrane i sl.) upućuju na moguće promjene u strukturi i ciljevima kohezijske politike.

Za Hrvatsku, kao jednog od značajnijih korisnika sredstava iz fondova EU-a, promjene u kohezijskoj politici od iznimne su važnosti. One utječu ne samo na ciljeve nacionalnih razvojnih programa, nego i na način korištenja dostupnih instrumenata, poput međuregionalne suradnje, inovacijskih lanaca vrijednosti i Strategije pametne specijalizacije (S3). Sve to može znatno utjecati na gospodarstvo, istraživačke institucije, civilni sektor i druge dionike.

Dok Europska unija ulazi u završne pripreme za novi višegodišnji financijski okvir (2028. – 2034.), već je jasno da će se prioritete teško usuglasiti. Prema prijedlogu Europske komisije, novi proračun trebao bi iznositi oko dva bilijuna eura, uključujući i otplatu zajmova iz programa NextGenerationEU, koji od 2028. počinju stizati na naplatu (45 milijardi eura godišnje).

Kako je rekao politolog Mario Munta, docent na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, pred Europskom unijom je, kao i uvijek, zahtjevna financijska gimnastika.

'Iako nominalno govorimo o većem proračunu, u stvarnosti će on, u odnosu na bruto nacionalni dohodak, biti manji. Povijest nas uči da se prijedlozi Komisije na kraju pregovora obično smanje', kazao je Munta jučer na stručnom skupu 'Izazovi kohezijske politike EU-a i evaluacija učinaka', održanom na Ekonomskom institutu u Zagrebu.

Prema sadašnjim procjenama, novi bi proračun (kad uzmemo u obzir i otplatu zajmova) mogao iznositi između 1,05 i 1,09 posto BND-a (sada je 1,26 posto), što znači da će se EU morati odlučiti između očuvanja tradicionalnih politika – poput poljoprivrede i kohezije – i financiranja novih prioriteta, od obrane i zelene tranzicije do digitalne transformacije.

Sjevernjaci diktiraju tempo: Fokus na konkurentnost i simplifikaciju

Kako kaže Munta, dominantne agende novog proračuna bit će konkurentnost i pojednostavljenje sustava, što u praksi znači manje programa, manje fondova i više fleksibilnosti – kako bismo bili u stanju prikladnije reagirati na trenutni razvoj događaja u smislu geopolitike te ekonomske i društvene krize.

'Mogli bismo reći da su sjeverne, fiskalno konzervativne zemlje članice – pobijedile. EU sada više stavlja naglasak na modernizaciju i inovacije nego na koheziju i solidarnost', ističe on.

Europska komisija predlaže i uvođenje tzv. megafonda, u kojem bi se spojili fondovi za koheziju i poljoprivredu, vrijednog oko 865 milijardi eura – manje od polovice ukupnog proračuna. To bi, prema nekim procjenama, značilo i 30 posto manje sredstava za kohezijsku politiku u odnosu na sadašnje razdoblje.

Uz to bi se osnovao poseban fond za konkurentnost, s predloženim iznosom od 410 milijardi eura, koji bi financirao ulaganja u čistu tehnologiju, obranu, digitalnu transformaciju, biogospodarstvo i dekarbonizaciju.

Budućnost kohezijske politike: 'Dolazi oluja'

Munta upozorava da se EU nalazi na kritičnoj prekretnici kad je riječ o kohezijskim fondovima, a neki od vodećih autora iz tog područja tvrde da 'dolazi oluja'.

'Posljednjih trideset godina kohezijska se politika razvijala postupno, ali sada će doživjeti radikalne promjene – ne samo u financiranju, nego i u načinu upravljanja', rekao je. Iako politički krugovi sve češće zagovaraju smanjenje sredstava, važnost kohezijske politike nikad nije bila veća, smatra Munta.

'Kohezijska je politika ključna za rješavanje strukturnih problema poput demografskih promjena, klimatske krize i digitalnog jaza. Govorimo o temeljnim ciljevima – gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj konvergenciji.'

S druge strane, upozorava da EU često pokušava 'nagurati' previše prioriteta u isti instrument.

'Ne možemo očekivati da kohezijskom politikom postignemo sve – od digitalizacije do obrane. Ona mora ostati fokusirana na svoje temeljne ciljeve', kaže on.

Lekcije iz 'pandemijskog fonda'

Uspoređujući kohezijsku politiku s Mehanizmom za oporavak i otpornost (RRF), Munta ističe da će nova kohezijska politika vjerojatno biti oblikovana prema uzoru na taj instrument. No upozorava na njegove manjkavosti.

'Učinkovitost RRF-a trebala se evaluirati na rezultatima, ali u praksi se sve svelo na pokazatelje ulaznih i izlaznih podataka – koliko je ljudi zaposleno ili koliko je vaučera podijeljeno – bez stvarne procjene učinaka. Kao što je jednom rekla bivša potpredsjednica Komisije Kristalina Georgieva, možemo izgraditi cestu sa stopom pogreške od nula posto, ali ako ne vodi nikamo, to je i dalje put koji ne vodi nikamo. I to je stopostotno bacanje novca naših poreznih obveznika. Ili koliko vaučera ćete podijeliti u digitalnoj i zelenoj tranziciji? 100.000? Izvrsno. Postižete li rezultate time? Zapravo ne znamo', rekao je.

Dodaje da se Europska komisija različito odnosila prema državama članicama – strože prema onima koje su dobile više sredstava – što je dovelo do neujednačenog i često netransparentnog procesa.

Munta kao problem navodi i slabu uključenost dionika i civilnog sektora: na razini EU-a formalno postoji načelo partnerstva, ali u praksi je ono u mnogim zemljama, uključujući i srednju i istočnu Europu, samo na papiru. Posebno se osvrnuo na hrvatski primjer, gdje su reforme iz Nacionalnog plana oporavka i otpornosti (NPOO) često bile 'previše centralizirane'.

'Kada planirate reforme bez konzultacija s onima koji ih moraju provoditi, dobivate 'efekt luđačke košulje'. Primjer je reforma vodnog gospodarstva – ideja da se broj komunalnih servisa smanji sa 150 na 40 izazvala je revolt lokalnih zajednica i ispitivanje ustavnosti', kaže Munta.

'Manje novca ne mora značiti manje rezultata'

Iako novi financijski okvir predviđa manji udio sredstava za koheziju, Munta poručuje da to ne mora nužno značiti i manju učinkovitost.

'Ključno je da naučimo na pogreškama iz pandemijskog razdoblja – da ojačamo sustav praćenja, otvorimo prostor za povratne informacije i uspostavimo pravu kulturu mjerenja rezultata', rekao je.

Zaključno, dodaje da bi EU trebao zadržati tradicionalnu kohezijsku politiku kao alat teritorijalne solidarnosti, a modernizacijske ciljeve prepustiti novom fondu za konkurentnost.

'Kohezijska politika ne smije biti kolateralna žrtva novih prioriteta. Europa koja gubi na solidarnosti gubi i na smislu', zaključuje Munta.

Ovaj članak nastao je u okviru projekta EuSEE, koji sufinancira Europska unija. Izneseni stavovi i mišljenja su, međutim, isključivo stavovi autora/autorica i ne odražavaju nužno stavove tijela koje je dodijelilo autorski doprinos te se Europska unija ne može smatrati odgovornom za njih.