Možda ponajbolji simbol današnje Bosne i Hercegovine nisu ni Predsjedništvo BiH ni Ured visokog predstavnika (OHR), već je to upravo nesretni granični prijelaz kod Bosanske Gradiške.

Dok političke elite desetljećima raspravljaju o konstitutivnosti, legitimnom predstavljanju, građanskoj državi i ustavnim reformama, građani svakodnevno ovise o funkcioniranju vrlo konkretnih institucija. Granični prijelazi, carinska infrastruktura, prometna povezanost i administrativna koordinacija možda nisu toliko politički i medijski atraktivne teme, no upravo one određuju kvalitetu života i perspektivu gospodarskog razvoja.

Rasprava koja se posljednjih tjedana vodila oko funkcioniranja prijelaza kod Bosanske Gradiške pokazala je koliko je Bosna i Hercegovina i dalje opterećena institucionalnom rascjepkanošću. Čak i kada postoji politička volja Zagreba i Sarajeva za suradnjom, provedba dogovora često nailazi na unutarnje prepreke, sukobe nadležnosti i kroničnu sporost administrativnog sustava. Sporazum koji su potpisali Andrej Plenković i Borjana Krišto trebao je riješiti praktična pitanja prekograničnog prometa, no rasprava koja ga je pratila brzo je pokazala da ta zemlja i dalje teško usklađuje političke i institucionalne interese različitih razina vlasti.

Zanimljivo je primijetiti da je oboje premijera, svatko sa svoje strane granice, de facto iz iste, odnosno iz sestrinskih stranaka – HDZ-a te HDZ-a BiH. Jedina slična situacija postoji na irskom otoku, gdje su pojedini političari iz stranke Sinn Féin u različitim fazama svoje karijere obnašali političke dužnosti u sjevernoirskim institucijama, pa potom u institucijama Republike Irske.

Povratak stare rasprave

U tom kontekstu treba promatrati i aktualnu raspravu o hrvatskoj izbornoj jedinici. Domovinski pokret pokušao je posljednjih mjeseci nametnuti ideju da bi trajno rješenje hrvatskog pitanja u BiH bilo stvaranje posebne hrvatske izborne jedinice u Federaciji BiH. Radi li se ovdje o otkrivanju novih rješenja za staro pitanje ili tek o pokušaju mlađeg koalicijskog partnera u Vladi da zadobije medijsku pažnju, vrijeme će pokazati.

Zagovornici modela sa zasebnom izbornom jedinicom tvrde da bi se njime konačno osiguralo ono što nazivaju legitimnim političkim predstavljanjem Hrvata. Njihov argument nije nov. On proizlazi iz dugogodišnjeg nezadovoljstva empirijski potvrđenom činjenicom da je Željko Komšić više puta biran za hrvatskog člana Predsjedništva BiH gotovo isključivo glasovima bošnjačkih birača. Za stranke s hrvatskim predznakom to predstavlja dokaz da postojeći sustav ne omogućava Hrvatima da sami biraju svoje predstavnike. Upravo zato HDZ BiH već godinama zagovara izmjene izbornog zakona koje bi osigurale drukčiji način izbora hrvatskog člana Predsjedništva.

Protivnici takvih prijedloga upozoravaju da bi hrvatska izborna jedinica predstavljala korak prema dodatnoj etnoteritorijalizaciji zemlje, a u bošnjačkom političkom korpusu takve se ideje često promatraju kao prikriveni put prema trećem entitetu. Pritom valja naglasiti da treći entitet nije dio službene politike Republike Hrvatske niti ga podržava većina međunarodnih aktera. No sama činjenica da se ta tema ponovno pojavljuje pokazuje koliko je pitanje izbornog zakona ostalo neriješeno gotovo tri desetljeća nakon Daytona.

Zašto se izborni zakon opet vraća na dnevni red?

Temeljni sukob u Bosni i Hercegovini nije pravni nego politički. HDZ BiH polazi od stava da konstitutivnost naroda nema smisla ako jedan narod ne može samostalno birati vlastite predstavnike te prema tom tumačenju sadašnji sustav omogućava političku majorizaciju Hrvata. Taj argument hrvatske političke elite sustavno iznose još od prvog izbora Komšića 2006. godine i smatraju ga središnjim pitanjem političke ravnopravnosti Hrvata u BiH.

SDA i većina bošnjačkih stranaka zastupaju suprotno stajalište. Prema njihovu viđenju, svaki građanin Federacije mora imati jednako pravo glasa, bez obzira na etničku pripadnost. Dodatno etničko zatvaranje biračkog tijela za njih predstavlja korak unatrag i udaljavanje od europskih demokratskih standarda. Oni također tvrde da je predstavljenost konstitutivnih naroda zadovoljena činjenicom da u Predsjedništvu sjede tri osobe koje se izjašnjavaju kao pripadnici tih triju naroda, bez obzira na to koji su ih birači izabrali na tu dužnost.

Socijaldemokratske i liberalne stranke poput SDP-a BiH i Naše stranke uglavnom zagovaraju postupni prijelaz prema građanskom modelu države bez etnoteritorijalnih specifičnosti. Nasuprot njima, SNSD u Republici Srpskoj primarno je zainteresiran za očuvanje autonomije manjeg entiteta i sprječavanje ikakve daljnje centralizacije države. Pritom u RS-u tvrde da oni čuvaju izvorni duh Daytona dok ga političko Sarajevo, ali i predstavnici EU-a i SAD-a, narušavaju.

Rezultat je gotovo neprekidna politička blokada u kojoj gotovo svaki prijedlog reforme jedna strana predstavlja kao demokratski napredak, a druga doživljava kao egzistencijalnu prijetnju.

Lažna dvojba

U međunarodnim raspravama o Bosni i Hercegovini često se stvara dojam da postoji izbor između liberalne demokracije i konsocijacijske demokracije. To je pogrešna dilema.

Američki politolog nizozemskog podrijetla Arend Lijphart nikada nije tvrdio da su konsocijacijske institucije suprotne liberalnoj demokraciji. Naprotiv, njegova je teza bila da duboko podijeljena društva mogu opstati te ostati demokratska upravo zahvaljujući mehanizmima podjele vlasti, uzajamnih mogućih veta i uključivanja svih relevantnih etničkih, jezičnih, vjerskih ili rasnih zajednica.

Najpoznatiji primjeri takvih društava su Belgija i Švicarska. Obje države spadaju među najuspješnije liberalne demokracije na svijetu, obje imaju slobodne izbore, neovisno pravosuđe, zaštitu ljudskih prava i razvijeno civilno društvo. Istodobno obje imaju izrazite konsocijacijske elemente, uključujući snažnu teritorijalnu autonomiju i institucionaliziranu podjelu političke moći među različitim zajednicama.

Drugim riječima, konsocijacija i liberalna demokracija nisu međusobno isključive. Belgija i Švicarska pokazuju da uspješno demokratsko predstavništvo može počivati upravo na kombinaciji liberalnih sloboda i institucionalnih jamstava za različite zajednice.

Zašto BiH nije Belgija niti Švicarska

No upravo tu dolazimo do ključne razlike koju zanemaruju mnogi međunarodni komentatori. Švicarska je svoj posljednji unutarnji oružani sukob, Sonderbundski rat, vodila 1847. godine, a Belgija je nastala nakon revolucije 1830. godine i rata za neovisnost od Nizozemske. Današnji politički akteri u tim državama nemaju osobno iskustvo tih sukoba te nijedna relevantna stranka ne temelji svoj legitimitet na ratnim podjelama iz 19. stoljeća.

Bosna i Hercegovina nalazi se u bitno drukčijoj situaciji. Rat je završio prije svega tridesetak godina i milijuni građana još uvijek imaju osobna sjećanja na ratna zbivanja. Političke elite djeluju unutar institucija nastalih kao izravna posljedica rata, a stranke koje dominiraju političkom scenom istodobno su politički nasljednici ratnog razdoblja.

U Belgiji i Švicarskoj politički sustav djeluje nakon dovršenog procesa pomirenja. U Bosni i Hercegovini proces pomirenja još uvijek traje. To je razlog zbog kojeg teorijska rješenja koja dobro funkcioniraju u stabilnim zapadnoeuropskim demokracijama često nailaze na ozbiljne prepreke u bosanskohercegovačkoj stvarnosti. Problem Bosne i Hercegovine nije izbor između liberalne i konsocijacijske demokracije. Problem je činjenica da država još uvijek pokušava izgraditi političko povjerenje među zajednicama čije je iskustvo rata i dalje dio živog političkog sjećanja te temeljna odrednica stranačkih identiteta.

OHR između nužnosti i anakronizma

Posebno mjesto u toj priči zauzima Ured visokog predstavnika. Nijedna druga europska država nema međunarodnog dužnosnika koji može nametati zakone i smjenjivati izabrane političare te takve ovlasti predstavljaju iznimku u suvremenim demokracijama. Pored toga, jedinstvena je po tome da su troje ustavnih sudaca strani pravni stručnjaci.

Istodobno brojni međunarodni i domaći promatrači smatraju da bez OHR-a mnoge institucije uopće ne bi funkcionirale. Mandat Christiana Schmidta do sada su obilježile intervencije u izborni sustav, reforme vezane uz integritet izbora te pokušaji deblokade institucija, ali njegovi potezi izazivaju kritike sa svih strana. Jedni ga optužuju za pretjerano miješanje u demokratski proces dok drugi tvrde da ne koristi dovoljno odlučno svoje ovlasti. Zanimljivo je da isti oni koji optužuju politički Zagreb za miješanje u unutarnje odnose u BiH istodobno zdušno zagovaraju veće uplitanje OHR-a u bosanskohercegovačku dnevnu politiku.

Danas se sve više raspravlja o tome kakav bi trebao biti budući položaj OHR-a. Upravo na tom pitanju počinje se nazirati i određeni razlaz između Europske Unije i Sjedinjenih Država.

Dok dio američkih političkih krugova sve otvorenije zagovara postupno smanjivanje međunarodnog tutorstva i veću odgovornost domaćih političkih aktera, europske države pokazuju znatno više opreza. Bruxelles i dalje smatra da prerano povlačenje međunarodnih mehanizama nadzora može dovesti do novih političkih blokada.

To ne znači da postoji ozbiljan transatlantski sukob oko ove teme (postoji, kao što dobro znamo, oko mnogih drugih, od Grenlanda do Irana). Međutim sve češće se postavlja pitanje koliko dugo BiH može ostati država koja ovisi o izvanrednim međunarodnim institucijama.

Što će odlučiti izbore?

Premda će javnim prostorom ponovno dominirati rasprave o legitimnom i adekvatnom predstavljanju, svakodnevni problemi građana ponešto su prizemniji.

Bosna i Hercegovina suočava se s kontinuiranim odlaskom mladih ljudi. Brojni gradovi rapidno gube stanovništvo. Gospodarski rast zaostaje za susjednim državama, korupcija je i dalje najvažniji politički problem, a povjerenje u institucije izrazito je nisko.

Istodobno europske integracije predstavljaju možda jedini projekt oko kojega formalno postoji širok politički konsenzus, ali problem je u tome što različiti politički akteri pod europskim putem često podrazumijevaju potpuno različite stvari.

Za jedne Europa znači jačanje građanskog modela države. Za druge znači zaštitu kolektivnih prava konstitutivnih naroda. Za treće pak znači očuvanje postojećih autonomija uz minimalne promjene dejtonske strukture.

Svatko vidi što želi vidjeti

Trideset godina nakon završetka rata Bosna i Hercegovina još uvijek traži ravnotežu između dva načela. Prvo je načelo jednakosti svih građana. Drugo je načelo kolektivne ravnopravnosti konstitutivnih naroda. Problem nije u tome što jedno od tih načela mora pobijediti drugo, već u tome što bez određenog stupnja međusobnog povjerenja nijedno od njih ne može dugoročno funkcionirati.

Belgijci i Švicarci danas pregovaraju o podjeli vlasti zato što vjeruju da će država opstati bez obzira na ishod pregovora. U Bosni i Hercegovini mnogi politički akteri i dalje pregovaraju kao da bi neuspjeh pregovora mogao dovesti u pitanje samu državu. Upravo je u tome najveća razlika između stabilne konsocijacijske demokracije i postkonfliktnog društva.

Stoga rasprava o hrvatskoj izbornoj jedinici, trećem entitetu, Komšiću, OHR-u ili europskim integracijama zapravo nije rasprava o tehničkim institucionalnim rješenjima. To je rasprava o tome postoji li u Bosni i Hercegovini dovoljno političkog povjerenja da bi se država mogla postupno udaljiti od logike Daytona i približiti logici Bruxellesa.

Dok se to pitanje ne riješi, Bosna i Hercegovina ostat će zarobljena između prošlosti koju ne može zaboraviti i budućnosti koju još uvijek ne uspijeva dosegnuti.