KOMENTAR GORANA SELANECA

Rat za švicarac: Ovako se Hrvatska može obraniti od Bruxellesa

Suci na Sudu Europske unije u Luxembourgu

Suci na Sudu Europske unije u Luxembourgu

Izvor: Licencirane fotografije / Autor: G. Fessy/CJUE

Europska komisija do sada protiv Republike Hrvatske nije pokrenula niti jedan postupak radi povrede odredaba tzv. Osnivačkih ugovora (Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije) pred Sudom Europske unije u Luxembourgu, što i nije neočekivano imajući u vidu činjenicu da Komisija nije sklona pokretati takve 'infringment' postupke protiv država članica tijekom prvih par godina članstva. Europska komisija ne odlučuje se olako na 'infringment' tužbe, piše u svojoj analizi za tportal ustavni stručnjak Goran Selanec

Činjenica da je Komisija tužila državu članicu za povredu prava EU-a ukazuje na to da postoje izuzetno ozbiljni dokazi da je tome uistinu tako. Postupak pripreme takve tužbe traje dugo. U pravilu, prije nego što podnese tužbu, Komisija će prvo, po saznanju, interno vrlo pažljivo razmotriti predstavlja li određeno postupanje države povredu EU prava. U internoj analizi načelno sudjeluje nekoliko odjela (tzv. DG-ova tj. glavnih uprava) unutar Komisije.
Uz procjenu DG-a nadležnog za određenu problematiku, glavnu riječ u procjeni ima pravna služba Europske komisije u kojoj su zaposleni vrlo stručni pravnici i pravnice iz država članica EU-a, naravno uključujući i Hrvatsku. Države članice u načelu neće biti ni svjesne da Komisija provodi internu ocjenu, već će prvu informaciju dobiti tek pošto od Komisije zaprime službenu obavijest – formalno upozorenje - da Komisija smatra kako je država konkretnim postupanjem povrijedila neko jamstvo EU-a.

O autoru

Goran Selanec diplomirao je na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu, a magisterij, a potom i doktorat ostvario je u SAD-u na uglednom Universityju of Michigan Law School. Niz godina predavao je na Katedri za europsko javno pravo zagrebačkog Pravnog fakulteta. Uz pravo Europske unije u svojoj pravnoj karijeri, usredotočen je na antidiskriminacijsko pravo, ljudska prava i vladavinu prava u demokratskim društvima. Trenutačno obnaša dužnost zamjenika pravobraniteljice za ravnopravnost spolova.


Formalnim upozorenjem započinje dio postupka u kojem Komisija traži od države članice očitovanje o nizu aspekata konkretnog postupanja koje Komisija smatra problematičnima. Nakon što zaprimi očitovanja države, Komisija će ponovo razmotriti svoju inicijalnu procjenu te zauzeti konačno stajalište smatra li da je došlo do povrede. To stajalište izrazit će u obrazloženom mišljenju koje će biti upućeno državi.

Nepoštovanje zahtjeva? Slijede visoke sankcije...

U slučaju da Komisija zauzme stajalište da je do povrede uistinu i došlo, zatražit će od države članice da povredu ukloni te da ispravi njene štetne posljedice. Ne ispoštuje li država zahtjeve Komisije, tek tada će Komisija razmotriti hoće li državu tužiti Sudu Europske unije. Sudski sporovi u kojima Komisija tuži države članice nisu ništa neuobičajeno. Europska komisija vodi na desetke takvih sporova u bilo kojem trenutku. No iako nisu neuobičajeni, njima se daje izuzetna važnost u smislu zaštite funkcioniranja EU pravnog poretka i u načelu završavaju vrlo visokim sankcijama protiv država koje Sud nađe odgovornima za kršenje EU prava.

S obzirom na to da je ovaj mjesec Hrvatska obilježila tri godine članstva u Europskoj uniji, nikoga ne bi trebao iznenaditi naizgled oštriji stav Komisije prema postupcima hrvatskih vlasti koje Komisija smatra problematičnima s aspekta zaštite EU pravnog poretka. Takozvani period medenog mjeseca odavno je završio i Hrvatsku se više neće tretirati kao novopridošlicu kojoj treba dati nešto vremena da se uhoda u uobičajena pravila igre.

Velika dvorana Europskog suda u Luxembourgu Autor:G. Fessy/CJUE, Izvor:Licencirane fotografije CJUE

Velika dvorana Europskog suda u Luxembourgu Autor:G. Fessy/CJUE, Izvor:Licencirane fotografije CJUE

Izvor: Licencirane fotografije / Autor: G. Fessy/CJUE

U tom smislu, prošlotjedna vijest kako je Komisija obavijestila Hrvatsku o svojoj ocjeni da je izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju i Zakona o kreditnim institucijama povrijedila EU Osnivačke ugovore nije posebno iznenađujuća. Uostalom, Komisija je Hrvatskoj već i prije ovoga uputila nekoliko obavijesti o svojoj ocjeni da je Hrvatska prekršila svoje obveze propisane EU pravom i zatražila od nje očitovanje. Radilo se prvenstveno o povredama EU propisa koji se odnose na zaštitu okoliša i koji s obzirom na tematiku nisu privukli ni približno sličnu pažnju javnosti kao švicarci. Ocjena Komisije nije iznenađujuća ni ako se smireno, bez predrasuda i s barem minimalnim poznavanjem odnosa EU-a i domaćeg prava razmotri sadržaj konkretnog predmeta.

Država se može miješati u tržište, ali...

U njegovoj osnovi leži ugovorni odnos između dviju strana – banke kao pružateljice kreditne usluge i klijenta kao korisnika/potrošača - koje su u okviru tržišnih odnosa bankarskih usluga slobodno postigle suglasnost volja oko određenog pravnog posla smatrajući u tom trenutku da će sklopljeni posao biti na obostranu korist tj. da će kroz njegovo izvršenje i jedna i druga ugovorna strana zadovoljiti neke svoje partikularne interese.

Odlukom da intervenira u takav odnos kako bi, procijenivši da je nešto krenulo po krivom u odnosu na redovni način funkcioniranja tržišnih odnosa, zaštitila interese jedne strane na uštrb poslovnih očekivanja druge strane, država se kao treća strana umiješala u uobičajeno funkcioniranje tržišta. Miješanje država članica u tržišne odnose između poslovnih subjekata nije a priori nedopušteno EU osnivačkim ugovorima. Nijedna sloboda, a posebno tržišna, nije apsolutna. No kako tržišne slobode kretanja robe, usluga, kapitala i osoba imaju temeljnu vrijednost za učinkovito funkcioniranje zajedničkog tržišta Unije od kojeg koristi imaju svi njezini građani te s obzirom na to da se u konkretnom slučaju barem naizgled radi o ograničenju tih temeljnih sloboda, takvo ograničenje mora biti osnovano na izuzetno važnim razlozima (služiti legitimnom cilju) te mora biti razmjerno (ne prelaziti onu mjeru koja je strogo neophodna kako bi se legitimni cilj ostvario).

S obzirom na važnost koju sloboda kretanja usluga, roba, kapitala i osoba ima za redovno funkcioniranje zajedničkog tržišta Europske unije, bilo je  potpuno očekivano da će Komisija pokazati interes za tako dalekosežnu intervenciju države u tržište bankarskih usluga kao što je konverzija kredita sa valutnom klauzulom izraženom u švicarskim francima sa retroaktivnim učinkom. Dapače, s obzirom na to da se radilo o dalekosežnoj, ali i žurnoj intervenciji u vrlo složen tržišni odnos pri kojem nije uvijek jasno na kome leži odgovornost za štetne tržišne i socijalne posljedice kojima su takvi poslovi urodili, nije iznenađujuće da je Komisija utvrdila da određene aspekte intervencije smatra problematičnima. To je pravna procjena Europske komisije koja ne samo da se nalazi u neupitnoj nadležnosti Komisije, već je i njezina obveza.

Hrvatske kritike Europske komisije su promašene

Prema ustavnom ugovornom okviru Europske unije, Komisija ima nezavisnu ulogu 'čuvarice pravnog poretka EU-a'. Njezina je zadaća da štiti učinkovito funkcioniranje pravnog poretka EU-a u korist njezinih građana i građanki bez obzira bilo to u skladu ili ne s parcijalnim političkim interesima jedne ili više država članica. Države članice koje interveniraju u redovno, uobičajeno funkcioniranje odnosa koji su uređeni EU pravom mogu i trebaju očekivati reakciju Komisije. Kad se podvuče crta, takvo postupanje Komisije prvenstveno je u interesu svih građana i građanki Europske unije.

Sama Komisija podložna je ozbiljnoj funkcionalnoj kritici ako tu zadaću ne provodi. U tom smislu, istupi hrvatskih sudačkih dužnosnika koji su Komisiju prozvali te ju a priori optužili za pristranost samo s toga jer je kao čuvarica Europskog pravnog poretka odlučila ispitati postupanje domaćih tijela državne vlasti kojima se intervenira u uobičajeno funkcioniranje tržišnih odnosa uređenih EU pravom su potpuno promašeni i ukazuju na zabrinjavajuće nepoznavanje ne samo EU prava već i hrvatskog Ustava. 

Tim više što pravna ocjena Komisije predstavlja upravo samo to – osobnu ocjenu te institucije. Konačnu odluku o postojanju povrede ne donosi Komisija već Sud Europske unije i za pretpostaviti je da Republika Hrvatska ima niz argumenata kojima će osporavati zaključke Europske komisije ako ih ona odluči testirati pred Sudom. Čini se kako neki hrvatski sudski dužnosnici još uvijek nisu prihvatili kako u pitanjima koja su uređena EU pravom, koja kao takva utječu na interese svih EU građana nalazili se oni u Portugalu, Hrvatskoj, Njemačkoj ili Estoniji, zadnju i konačnu riječ ima Sud Europske unije, a ne lokalni sudovi.  

Petočlano vijeće Suda Europske unije u Luxembourgu Autor:G. Fessy/CJUE, Izvor:Licencirane fotografije CJUE

Petočlano vijeće Suda Europske unije u Luxembourgu Autor:G. Fessy/CJUE, Izvor:Licencirane fotografije CJUE

Izvor: Licencirane fotografije / Autor: G. Fessy/CJUE

Najzanimljivije u konkretnom slučaju zakonske konverzije kredita u švicarskim francima je to što pismo s formalnim upozorenjem koje je 16. lipnja ove godine Europska komisija uputila hrvatskoj Vladi ne zvuči posebno nepovoljno po Hrvatsku. Štoviše, banke koje su stranke ovog spora imaju više razloga za brigu.

Komisija smatra da postoji legitiman socijalni cilj 

Prije svega, kako prenosi HINA, Komisija je izrazila jasnu svijest da su krediti u švicarskim francima problematični s obzirom na to da se potrošači nisu mogli prikladno zaštititi od iznenadnih promjena tečaja te 'u potpunosti podržava potrebu da im se pomogne u tim teškim okolnostima'. Iz ove izjave prilično jasno proizlazi kako Komisija smatra da postoji legitiman socijalni cilj koji može opravdati intervenciju države u uobičajene odnose između banaka i potrošača na tržištu bankarskih usluga. I Komisija smatra da tržišni odnosi između banaka i njihovih potrošača nisu ni sveti niti nedodirljivi kao što bi to željele banke. No to je tek prvi korak. Uz legitiman cilj, mjera koju je država poduzela mora biti i razmjerna. Upravo taj aspekt Komisija smatra problematičnim.

Kako prenosi Hina, 'zakon koji je donio hrvatski parlament dopušta da svi zajmoprimci (osim pravnih osoba) retroaktivno zamijene kredite iz švicarskih franaka u eure po povijesnom tečaju, bez obzira na njihovu sposobnosti za vraćanje kredita. Time su troškovi konverzije gotovo potpuno pali na leđa zajmodavaca i izlazi se izvan onoga što je potrebno i razmjerno kako bi se postigao legitiman cilj zaštite siromašnih zajmoprimaca i izbjegla kriza potrošačkih kredita'. Vrlo pojednostavljeno, od izuzetno povoljne mjere zakonske konverzije jednako su se okoristili potrošači kojima je zbog divljanja tečaja prijetio gubitak jedinog stambenog prostora i oni koji su, primjera radi, kreditom financirali novu jahtu, a i u jednom i u drugom slučaju su nastradali isključivo poslovni interesi banke od koje su posudili novac.

Ono što rijetko koji komentator u Hrvatskoj primjećuje jest činjenica da na ovaj način Komisija inzistira na dosljednosti države u zaštiti socijalnih interesa. Ako država opravdava intervenciju u redovne tržišne odnose u području bankarskih usluga zaštitom socijalnog položaja svojih građana, što je neupitno slučaj kada se obitelj štiti od izbacivanja na ulicu, tada država mora biti i svjesna kako u određenom trenutku, s promjenom materijalnih okolnosti koje određuju ugovorni položaj potrošača prema banci, mjera može postati kontraproduktivna.

Prebacivanje cijelog troška rizika na banke debelo izlazi iz zone socijalne zaštite

Prebacivanjem kompletnog troška realiziranog rizika podivljalog tečaja s potrošača koji je originalno jeftinijim kreditnim aranžmanom financirao svoj luksuzniji stil života na banku koja mu je taj kredit odobrila država ne samo da se potiče takvo rizično ponašanje građana koje debelo izlazi iz zone socijalne zaštite, već se i otežava ugovorni položaj onim građanima koji će tek koristiti bankarske usluge. Jednostavna činjenica tržišnog poslovanja je da će poduzetnik povećani trošak svog poslovanja dugoročno, a u mjeri u kojoj mu tržišna konkurencija to dopušta, preliti u krajnju cijenu proizvoda ili usluge tj. na potrošača. Drugim riječima, zbog financiranja luksuznijeg stila života određene skupine građana u nepovoljni tržišni položaj bit će dovedeni budući, obični korisnici bankarskih usluga. Takva politika teško se može opisati socijalnom, a poduzeta mjera razmjernom.

No ako je Komisija uistinu odlučila krenuti ovim putem to znači da čak i kada bi Hrvatska izgubila pravnu bitku oko pitanja razmjernosti provedene mjere konverzije naknada štete ne bi iznosila niti približno onoliko koliko se navodi u medijskim tekstovima. Neodgovorno je tvrditi, kako se to u zadnjih par dana može čuti, da bi Republika Hrvatska (ni u kojem slučaju konkretni potrošači) morala nadoknaditi kompletan trošak koji je bankama nastao provođenjem spornog zakona, a koji se prema medijskim navodima kreće oko osam milijardi kuna. Ako je mjera najvećim dijelom služila ostvarenju legitimnog socijalnog cilja, Hrvatska bi, ako i to, bankama trebala nadoknaditi isključivo 'nerazmjeran' dio troška uzrokovanog konverzijom tj. trošak koji je bankama nastao konverzijom onih kreditnih aranžmana kojima su građani financirali luksuz.

Banke će se htjeti nagoditi da izbjegnu dugo i komplicirano suđenje

To zasigurno nije osam milijardi kuna već neusporedivo manje. Pri tome treba uzeti u obzir kako presudu o postojanju obveze naknade štete konkretnoj banci vezano uz konkretan broj kreditnih aranžmana neće donijeti Sude Europske unije već nacionalni sudovi primjenjujući pravna stajališta koja je taj sud odredio u svojoj presudi. Drugim riječima, čak i da Komisija tuži Hrvatsku pred Sudom Europske unije, odnosno čak i da Sud utvrdi kako je Hrvatska povrijedila EU pravo, banke će temeljem te presude biti tek u položaju same pokretati zasebne postupke pred hrvatskim sudovima u kojima će dokazivati da konverzija konkretnog kreditnog aranžmana u konkretnom slučaju nije razmjerna sukladno presudi Suda Europske unije te da im je stoga nastala konkretna šteta u konkretnom iznosu.

Zgrada Suda Europske unije Autor:G. Fessy/CJUE, Izvor:Licencirane fotografije CJUE

Zgrada Suda Europske unije Autor:G. Fessy/CJUE, Izvor:Licencirane fotografije CJUE

Izvor: Licencirane fotografije / Autor: G. Fessy/CJUE

Ti postupci neće biti bez svojih pravnih zavrzlama niti će biti kratkotrajni. Stoga ne treba isključiti mogućnost da će banke biti sklone nagodbi s državom.  

Naravno, ovako postavljeni spor ukazuje da će u mogućem sporu pred Sudom EU pitanje granice između socijalne zaštite i luksuza biti ključna pravna bojišnica. S obzirom na to da se radi o izuzetno složenom vrijednosno-političkom pitanju kojem treba dati pravni izričaj, a koji će od trenutka odluke Suda Europske unije biti pravno obvezujući za sva tijela državnih vlasti svih država članica, a ne samo Hrvatsku, jasno je da bi ta odluka bila jedna od onih velikih presuda koje se nazivaju presedanskima. No ni tu Hrvatska nije bez svojih aduta.

Ako je vjerovati izjavama hrvatskih dužnosnika koji su sudjelovali u rješavanju ovog problema odnosno medijima koji su prenosili njihove izjave, postoji sumnja kako su banke odugovlačile s postupkom pregovora oko postizanja kompromisnog rješenja s predstavnicima potrošača odnosno predstavnicima nadležnih državnih tijela.

Hrvatska mora dokazati manjak dobre volje banaka

Ako Hrvatska uspije dokazati ovu sumnju, imat će na raspolaganju argument kako je odgovornošću banaka bila dovedena u utrku s vremenom u kojoj više nije imala realnu mogućnost iznaći te u demokratskom postupku izglasati zakonsku mjeru koja bi bila sofisticiranija u pogledu raspodjele troškova konverzije od osporavane. Hrvatskoj u prilog ide i postojeća sudska praksa Suda Europske unije vezana uz pitanje zaštite potrošača od rizika kreditnih usluga u švicarskim francima u predmetima iz drugih država članica kao što je presuda C-26/13 Kásler protiv OTP Jelzálogbank Zrt u kojoj je Sud slične kreditne ugovore ocijenio nepoštenim u mjeri u kojoj banka nije osigurala potrošaču da na temelju točnih i razumljivih kriterija bude u stanju procijeniti ekonomske posljedice koje iz toga za njega proizlaze.

Što Hrvatska bude uspješnija u dokazivanju nedostatka dobre volje banaka da postignu kompromisno rješenje, a onda i same netransparentnosti sklopljenih ugovora čak i u onim slučajevima u kojima se ugovor sklapao u svrhu financiranja 'luksuznijeg životnog stila', to je vjerojatnije da će pred Sudom Europske unije proći i test razmjernosti mjere.

No ono što ovu pravnu priču čini posebno zanimljivom je i činjenica da su banke već pokrenule određene pravne postupke protiv Hrvatske. U medijima se već dosta pisalo o pokretanju arbitražnog postupka u Washingtonu. No ni ovdje službeno upozorenje Komisije ne ide bankama na ruku. Naime, Komisija dosljedno zastupa stajalište kako se pitanja koja su uređena EU pravom mogu pravno rješavati isključivo pred EU institucijama odnosno u konačnici pred Sudom Europske unije. U tom smislu, Komisija od država članica traži da ne sudjeluju u takvim postupcima niti takve odluke priznaje kao obvezujuće.

Činjenica da je Hrvatskoj upućeno službeno upozorenje tako pokazuje kako Komisija smatra da se ovo pitanje ne može rješavati izvan EU pravnog poretka. Isto ovo stajalište utječe i na drugi pravni postupak koji su banke pokrenule protiv Hrvatske. Kao što je poznato, banke su Ustavnom sudu podnijele prijedlog ocjene ustavnosti spornog zakona o konverziji i Usud je po tom prijedlogu pokrenuo postupak. Činjenica da je Komisija uputila Hrvatskoj službeno upozorenje jasno ukazuje kako ne sumnja da se radi o pitanju koje ulazi u nadležnost EU pravnog poretka i čije rješenje ovisi o tumačenju odredbi EU prava za koje je isključivo i konačno nadležan Sude Europske unije.

Ustavni sud odlukom bi mogao skratiti cijelu priču - a to je dobro za Hrvatsku

U slučaju da rješenje spora ovisi o tumačenju neke EU odredbe, svi nacionalni sudovi svih država članica, uključujući i ustavne sudove, imaju obvezu zastati s postupkom i Sudu Europske unije uputiti zahtjev za tumačenjem EU prava na temelju kojeg će presuditi konkretni spor. S obzirom na to da se u slučaju dopuštenosti osporavanog zakona o konverziji radi o izuzetno složenom i važnom pitanju koje prvenstveno uključuje primjenu odredbi EU prava, Ustavni sud bi trebao zastati s postupkom i uputiti zahtjev za tumačenjem relevantnih EU odredbi Sudu Europske unije. Do sada se iz samo njemu znanih razloga hrvatski Ustavni sud opirao ovakvoj praksi, iako su i vrhovni i ustavni sudovi drugih država članica redovito upućivali takve zahtjeve u Luxembourg.

Dapače, spominjana presuda Kásler protiv OTP donesena je u predmetu koji je Sudu Europske unije uputio mađarski Vrhovni sud, a slovenski Ustavni sud nedavno je istom Sudu uputio predmet vezan uz kaznenu odgovornost slovenskih banaka za malverzacije. Republika Hrvatska bi bila u puno jačoj poziciji kada bi se postupak pred Sudom Europske unije vodio na zahtjev Ustavnog suda, nego kada bi bila tužena od strane Europske komisije. Ako ništa drugo, u postupku koji bi se vodio po zahtjevu Ustavnog suda, Republika Hrvatska ne bi bila suočena s mogućnošću izricanja novčanih sankcija radi kršenja EU prava što bi bio slučaj u postupku povodom tužbe Europske komisije. Još važnije, u tom postupku Hrvatska ne bi za pravnu suparnicu imala Komisiju, već direktno banke koje bi pred oba suda bile prisiljene opravdavati svoja poslovanja u svjetlu EU sudske prakse koja im ne ide na ruku. Uostalom, zašto bi Europska komisija odrađivala taj posao za banke koje su i više nego sposobne financirati odvjetničke usluge kako bi opravdale svoje postupke?

Dapače, Ustavni sud je zahtjevom za tumačenjem Sudu Europske unije u mogućnosti znatno skratiti trajanje čitave priče što ide na korist i Hrvatskoj i bankama jer skraćuje pravnu nesigurnost koju spor proizvodi.

S obzirom na navedeno, ostaje samo pitanje zašto predmet stoji.

Pregled tjedna bez spama i reklama

Prijavi se na naš newsletter i u svoj inbox primaj tjedni pregled najvažnijih vijesti!